09.07.2025 tarih ve 32951 sayılı Resmi Gazete’de 7552 sayılı İklim Kanunu yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Kanun’un amacı,
“Karşılaştırılabilir bir zaman döneminde gözlenen doğal iklim değişikliğine ek olarak, doğrudan veya dolaylı olarak küresel atmosferin bileşimini bozan insan faaliyetleri sonucunda oluşan”
iklim değişikliği ile mücadele etmek olup bu kapsamda getirdiği önemli yeniliklerden biri de EMİSYON TİCARET SİSTEMİ’dir (ETS).
Sera gazı emisyonlarının küresel ısınmaya ve bu nedenle de çevrenin zarar görmesine engel olmak amaçlı kabul edildiği ifade edilen ETS, Kanun’da,
“Sera gazı emisyonlarına, net sıfır emisyon hedefine uygun bir üst sınır belirlenmesi ilkesine dayalı olarak çalışan ve tahsisatların alınıp satılması suretiyle sera gazı emisyonu azaltımını teşvik eden ulusal ve/veya uluslararası piyasa temelli mekanizmayı”
şeklinde tarif edilmektedir (m. 2/1-g).
Tahsisat ise aynı maddede,
“Misli nitelikte, devredilebilen, kaydi olarak ihraç edilen ve belirli bir süre boyunca bir ton karbondioksit eşdeğerinde sera gazı emisyon hakkı”
şeklinde tarif edilmektedir.
Diğer bir ifade ile ETS’nin konusu, mevzuatta tahsisat olarak ifade edilen sera gazı salınımı hakkıdır.
ETS ile ilgili önemli yetkileri haiz idarelerden biri İklim Değişikliği Başkanlığıdır. Başkanlık, 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum Ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum Ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “İklim Değişikliği Başkanlığı” başlıklı 55. Bölümünde, 792/A ve devamı maddelerinde düzenlenmektedir. 4 sayılı CBK uyarınca Başkanlık, Bakanlığın bağlı kuruluşudur. 4 sayılı CBK’da Başkanlığına, ETS ile ilgili piyasa temelli mekanizmalar ve ekonomik araçlara yönelik çalışmalar yapmak, usul ve esasları belirlemek, gerekli denetim ve yaptırımları uygulamak, ETS ile sera gazı izleme raporlama ve doğrulama sistemi ve diğer karbon fiyatlandırma araçlarından elde edilecek gelirlerin yönetimini sağlamak gibi görev ve yetkiler verilmiştir (m. 792/D).
Kanun’da da Başkanlığa ETS ile ilgili çeşitli görev ve yetkiler verildiği görülmektedir. Bu cümleden olmak üzere Başkanlık, elektronik ticaret sistemini kuracak; belirli bir döneme ilişkin, üst limit çerçevesinde belirlenen toplam tahsisat miktarını ifade eden ulusal tahsisat planlamasını ve tahsisatların dağıtımını yapacaktır. Kanun’un 9 uncu maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca
“ETS kapsamında esasları yönetmelikle belirlenen doğrudan sera gazı emisyonlarına neden olan faaliyetleri yürüten işletmelerin, bu faaliyetleri gerçekleştirebilmesi için Başkanlıktan sera gazı emisyon izni alması zorunludur.”
Kolluk faaliyeti kamu düzenini korumak ve bozulması halinde eski hale geri getirmek amacıyla yerine getirilen zorunlu bir faaliyettir. Kolluk faaliyetinin konusu olan kamu düzeninin unsurları ise genel sağlık, dirlik-esenlik ve güvenliktir. ETS’nin sera gazı emisyonunu sınırlandırmak ve denetim altına almak amacı göz önünde bulundurulduğunda, Başkanlığın ETS ile ilgili yerine getirdiği faaliyetin bir kolluk faaliyeti olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim maddenin 9 uncu maddenin dördüncü fıkrasında yer alan
“Yönetmelikle belirlenen usul ve esaslar kapsamında, sera gazı emisyon izninin geçerlilik süresi içerisinde tesisin niteliğinde veya işleyişinde gerçekleşen değişiklikler ile sera gazı emisyon izni sahibi gerçek veya tüzel kişilerde meydana gelecek değişiklikler neticesinde sera gazı emisyon izni Başkanlık tarafından güncellenir veya iptal edilir.”
şeklindeki hüküm, kolluk denetimi altındaki bir faaliyetten kazanılmış hak oluşmayacağını; Başkanlığın kamu yararı bulunan hallerde vermiş olduğu izni kaldırabileceğini ortaya koymaktadır.
Kanun’un 9 uncu maddesinin sekizinci fıkrasında ETS piyasasında işlem görecek tahsisatlara ilişkin iş ve işlemlerin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmadığı düzenlenmiştir. 2886 sayılı Kanun, genel olarak Kanun kapsamındaki idarelerin örneğin mülkiyetlerindeki bir malın satışı suretiyle gelir elde edecekleri hallerde uymaları gereken usul ve esasları içeren bir ihale kanunudur. Bu noktada tahsisatların veya emisyon ticaretine ilişkin uygun görülen standartlaştırılmış diğer sözleşmelerin alım satımının gerçekleştirildiği, piyasa işletmecisi tarafından organize edilip işletilen ve düzenli faaliyet gösteren birincil ve ikincil piyasalarda tahsisatlara ilişkin iş ve işlemlerin ihale mevzuatına tabi olmaması, idarenin kamu yararına hareket etmesi zorunluluğunu ihlal edecek nitelikte olduğundan hukuka aykırıdır. Bu durum karşısında 2886 sayılı Kanun’a tabi olunmasa dahi tahsisastlara ilişkin iş ve işlemlerin esas ve usullerinin mutlaka bir düzenleyici işlemde hüküm altına alınması gerekmektedir.
Kanun’da tahsisatların, teminat sözleşmelerine konu edilemeyeceği; teslim yükümlülüğüne konu olan ücretsiz tahsisatların ilk aktarıldığı işlem kayıt sistemindeki hesabından transfer edilmedikçe haczedilemeyeceği ifade edilmektedir (m. 9/9). Tahsisatlara tanınan bu ayrıcalıklar tahsisatların kamu malı olup olmadığı sorusunu gündeme getirebilecek niteliktedir. Zira kamu malları varlıklarına ihtiyaç duyulduğu ve bu niteliklerini korudukları sürece özel bir hukuki rejime tabidirler. Tahsisatlar bir yandan özel bir rejime tabi tutulurken bir yandan da ticari ilişkiye konu edilebilmeleri, hukuk niteliklerinin belirlenmesinde ve uygulamada sorunlara neden olabilecek niteliktedir.
Kanun’un 14 üncü maddesinde idari yaptırımlar düzenlenmektedir. Diğer mevzuat hükümlerine de uygun olarak, genellikle idari para cezası olan bu yaptırımlar suç tipine göre maktu, nispi ve alt ve üst sınırı kanunla belirlenmiş para cezaları şeklinde belirlenmektedir. Ancak maktu para cezalarında faili ve fiilin ağırlığının göz önünde bulundurmadan yaptırıma hükmedilmesi, Anayasa’nın 2 inci maddesinde yer alan hukuk devletinin gereklerinden biri olan ölçülülük ilkesine aykırılık oluşturabileceği gibi idareye takdir yetkisi veren nispi para cezaları ile alt ve üst sınırı kanunla belirlenmiş para cezalarında uygulama esaslarının kanunda açıkça düzenlenmemiş olması sorunlu görünmektedir. Nitekim konuyla ilgili olarak Danıştay’ın da Anayasa Mahkemesi’nin de kararları bulunmaktadır.
Yine yaptırımlarla ilgili olarak Kanun’un 14 üncü maddesinin onbirinci fıkrasında
“Bu Kanun kapsamında her bir fiil için uygulanacak idari para cezası miktarı 50.000.000 Türk lirasını geçemez.”
Hükmü yer almakta olup hükümden Kanun kapsamında tesis edilebilecek para cezalarının son derece yüksek olabileceği anlaşılmaktadır. Buna rağmen, Kanun’da açık bir biçimde işlemin muhatabının yaptırım kararı alınmadan önce savunma hakkından yararlanacağının düzenlenmemiş olması, hukuka aykırıdır.
Kanun incelendiğinde, birbiriyle çelişen ya da en azından uygulama tereddüde neden olacak düzenlemelere yer verildiği de görülmektedir. Örneğin Kanun’un 16 ncı maddesinin ikinci fıkrasında idari yaptırım kararlarına dava açılmasının idarece verilen cezanın tahsilini durdurmayacağı ifade edildikten sonra üçüncü fıkrada idari para cezalarının tahsil usulü hakkında 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. Bu durumda Kanun uyarınca para cezasının tesisinden sonra tahsil aşamasına geçilmesi mümkün iken 5236 sayılı Kanun uyarınca idari para cezalarının tahsili için cezanın kesinleşmesi gerekmektedir (m. 17). Bu noktada konunun özel kanun-genel kanun çatışmasına ilişkin kurallara göre çözümlenebileceği söylenebilirse de yine de çelişkili hükümlerin bir arada bulunması kanun yapma tekniğine aykırıdır.
Son olarak, Kanunda Başkanlığın yönetmelik çıkarma yetkisinden bahsedilmiş olmakla birlikte ne Kanun’da ne de 4 sayılı CBK’da Başkanlığın kamu tüzelkişiliğini haiz olduğuna ilişkin bir hüküm yer almaktadır. Halbuki Anayasa’nın 124 üncü maddesi
“Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.”
Hükmünü havi olup Başkanlığın bir kamu tüzelkişiliği bulunmamaktadır. Nitekim Başkanlık, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda da Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinin düzenlendiği I Sayılı Cetvelde yer almaktadır.